15 ปีองค์กรอิสระ 'วิษณุ วรัญญู' ชี้อำนาจล้น แนะเอาออกจาก รธน.

 

1 มี.ค.56 เว็บไซต์ประชาไทร่วมกับโครงการสะพาน จัดงานสัมมนา “15 ปีองค์กรอิสระ สำรวจธรรมาภิบาล สำรวจประชาธิปไตย” โดยมี คริสตี้ เคนนีย์ เอกอัครราชทูตสหรัฐอเมริกา และนายพงศ์เทพ เทพกาญจนา รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ เป็นประธานกล่าวเปิดงาน

พงศ์เทพ กล่าวว่า องค์กรอิสระกับธรรมาภิบาลเป็นประเด็นที่สังคมไทยต้องขบคิดกันอย่างจริง จากประสบการณ์ที่ได้มีส่วนร่วมในการยกร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งเป็นจุดก่อกำเนิดองค์กรอิสระนั้นทำให้เห็นว่า สสร.ในเวลานั้นผิดพลาด เพราะคิดว่าจะหาคนที่เพรียบพร้อมด้วยคุณธรรมความรู้เข้ามาในองค์กรอิสระ แต่สุดท้ายก็ไม่ได้อย่างที่คาดหวัง ดังนั้นสิ่งที่สำคัญคือ ใครจะมาตรวจสอบองค์กรเหล่านี้ซึ่งมีอำนาจมหาศาล ทำอย่างไรที่จะจัดกลไกให้องค์กรเหล่านี้ต้องมีการยึดโยงกับประชาชนและต้อง ถูกตรวจสอบได้ รัฐธรรมนูญ 2550 สร้างกลไกที่ประหลาดมาก รัฐสภาซึ่งส่วนใหญ่มาจากประชาชน มีอำนาจจำกัดในการตรวจสอบองค์กรอิสระ กรรมาธิการต่างๆ ไม่สามารถเรียกคนในองค์กรอิสระ หรือฝ่ายตุลาการ มาสอบถามได้

รศ.วิษณุ วรัญญู ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุด และหัวหน้าโครงการวิจัย 'องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ' เพื่อจัดทำข้อเสนอการปฏิรูปการเมืองเสนอต่อคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.) ปี 2539 กล่าวว่า การพูดถึงองค์กรอิสระ หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องพูดถึงรัฐธรรมนูญ ประเทศไทยถูกแช่แข็งด้านพัฒนาการรัฐธรรมนูญมาเป็นเวลานานนับแต่ปี 2490 การยกร่างรัฐธรรมนูญล้วนอยู่ในวงจรเดิมและขาดจิตนาการใหม่ๆ สวนทางกับกระแสโลก จนมาถึงรัฐธรรมนูญ 2540 จึงเริ่มมีสิ่งใหม่ จินตนาการใหม่ๆ เกิดขึ้น เช่น องค์กรอิสระ  การบรรจุองค์กรอิสระไว้ในรัฐธรรมนูญเพื่อให้หลุดพ้นจากการแทรกแซงของฝ่ายการ เมือง แต่ผลก็คือ ทำให้องค์กรเหล่านี้เองรวมถึงคนทั่วไปเข้าใจว่า คือ องค์กรอิสระเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นองค์กรเทียบเท่ารัฐสภา  รัฐบาล ศาล ซึ่งเป็นไปไม่ได้ และทำให้องค์กรอิสระไม่ถูกตรวจสอบ

วิษณุกล่าวในรัฐธรรมนูญ 2550 ไปไกลยิ่งกว่ารัฐธรรมนูญ 2540 องค์กรอิสระถูกจัดหมวดหมู่ว่าเป็น “องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ” อย่างชัดเจนในทางการตรวจสอบก็มีการจำกัดอำนาจศาลปกครองไว้ด้วยว่า จะตรวจสอบอำนาจชี้ขาดขององค์กรเหล่านี้ไม่ได้

เขากล่าวต่อว่า ลักษณะเช่นนี้ส่งผลเสียหลายประการ คือ เกิดการทับซ้อนกับอำนาจขององค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยอื่นๆ และเป็นตัวนำสู่วิกฤตการเมือง การบริหารได้ง่าย  และทำให้ไม่มีการคิดค้นที่จะมีองค์กรอิสระนอกเหนือไปจากที่กำหนดไว้ในรัฐ ธรรมนูญ ทั้งที่พัฒนาการทางเศรษฐกิจสังคมไทยไปไกลจนควรจะต้องพัฒนาองค์กรอิสระขึ้นมา อีกหลายส่วน ซึ่งไม่จำเป็นต้องบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญ สามารถออกเป็นกฎหมายเฉพาะได้  เช่น องค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบเกี่ยวกับเรื่องคอมพิวเตอร์และข้อมูลข่าวสารออ นไลน์ เพื่อดูแลสิทธิเสรีภาพของประชาชน, องค์กรที่ดูแลเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของรัฐ,  องค์กรที่ดูแลเกี่ยวกับสภาพแวดล้อม  เป็นต้น


สำหรับข้อเสนอนั้นวิษณุระบุว่า ในการจัดทำรัฐธรรมนูญบับใหม่ ควรจะกำหนดสถานะ หรือที่ทางขององค์กรอิสระให้ถูกต้อง ชัดเจนว่าเป็นองค์กรประเภทไหน และในการที่จะกำหนดอำนาจหน้าที่ ที่มา โครงสร้าง ขององค์กรอิสระควรได้มีการศึกษาในแต่ละส่วน แต่ละกิจกรรมว่าควรเป็นอย่างไร เพราะจะกำหนดที่มาเหมือนกันทั้งหมดไม่ได้ นอกจากนี้ควรจัดให้มีการตรวจสอบได้ และวางระบบให้มีประสิทธิภาพจริงๆ ไม่ใช่เขียนไว้เพียงสวยหรู ซึ่งมีวิธีที่จะใช้จินตนาการคิดให้เกิดความรับผิดชอบขององค์กรอิสระได้หลาย รูปแบบ

เมธี ครองแก้ว อดีต ป.ป.ช.กล่าวว่า จากการที่ตนเองเป็นกรรมการ ปปช. มา 6 ปี คิดว่าองค์กรอิสระเป็นนวัตกรรมที่แหวกแนวคิดแบบเดิมๆ การเกิดขึ้นขององค์กรอิสระคือการสร้างฐานอำนาจที่ 4 ที่มีความเด่นเฉพาะที่นอกจาก 3 อำนาจหลักคือ นิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ ซึ่งทั้ง 3 อำนาจในไทยมีความไม่สมบูรณ์ในกาทำงานไม่สามารถแก้ไขปัญหาในตัวมันเอง จึงต้องสร้างฐานอำนาจที่ 4 เพื่อสร้างความถ่วงดุล ส่วนกระบวนการตรวจสอบองค์กรอิสระนั้น จากประสบการณ์การทำงานเห็นว่า ไม่มีปัญหา ความรู้สึกผิดชอบชั่วดีของผู้ทำงานมีอยู่แล้ว ไม่ต้องกังวล รวมทั้งกรรมการภายในก็ตรวจสอบกันเองอยู่ นอกจากนี้ยังถูกตรวจสอบโดยวุฒิสภาอีก อีกทั้งทุกครั้งที่มีการชี้มูลก็จะถูกฟ้องกลับทุกครั้ง รวมทั้งมีการทำรายงานต่อสภาและแถลงต่อประชาชนทุกปี เราทำงานด้วยความระมัดระวังที่สุด ไม่มีการลุแก่อำนาจ

โคทม อารียา อดีตกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) กล่าวว่า อำนาจอธิปไตยไม่ได้มีถึง 4 อำนาจ เหมือนดังที่เมธีกล่าว แต่มีอยู่เพียง 3อำนาจครึ่ง  เพราะฝ่ายนิติบัญญัติกับบริหารเป็นอำนาจที่ควบกันเป็นหนึ่งอำนาจครึ่ง

บทบาทขององค์กรอิสระยังคงมีความจำเป็น เพื่อถ่วงดุลตรวจสอบฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารซึ่งเป็นอำนาจที่ไม่คานกัน และกินรวบ ส่วนอำนาจตุลาการก็เป็นมรดกจากรัฐราการ ในช่วงที่จะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ประเด็นที่น่าสนใจคือ จะออกแบบอย่างไรให้ยึดโยงกับประชาชนแต่ไม่เสียความเป็นอิสระ

สำหรับปัญหาเรื่องขอบเขตอำนาจขององค์กรอิสระนั้น โคทมเห็นว่าไม่ควรนำองค์กรอิสระออกจากรัฐธรรมนูญ  แต่ควรมีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญรองรับว่าองค์กรใดควรมีฐานะเป็น องค์กรตามรัฐธรรมนูญ เพื่อให้มีการแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับองค์กรอิสระได้ง่ายขึ้นหากมีความจำเป็น ในส่วนของการตรวจสอบองค์กรอิสระนั้น ปัจจุบันการเงินมีระบบตรวจสอบอยู่แล้ว นอกจากนี้ยังสามารถตรวจสอบได้โดยศาล ในส่วนของประชาชนก็สามารถเข้าชื่อกันถอดถอนได้ เรื่องสำคัญกว่าคือจะปลอดการแทรกแซงจากการเมืองได้หรือไม่ เรื่องงนี้หากองค์กรอิสระเข้มแข็ง อยู่ในสายตาประชาชน ผลงานมีประชาชนสนับสนุนก็จะเป็นภูมิคุ้มกันที่ดี

จาตุรนต์ ฉายแสง อดีตรองนายกรัฐมนตรี กล่าวว่า ปัญหาต่างๆ เกี่ยวกับองค์กรอิสระที่เกิดขึ้นไม่ว่า การใช้อำนาจเกิน, การแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง ยังไม่ทันได้รับการแก้ไขก็เกิดรัฐประหารเสียก่อน  ยกตัวอย่างปัญหา กรณี ปปช. เมื่อชี้มูลแล้วต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ มันสร้างปัญหามาก เท่ากับเป็นองค์กรที่มีอำนาจเหนือกว่าประชาชน  ส่วนปัญหาการตรวจสอบนั้น การฟ้องศษลอย่างเดียวไม่เพียงพอ เพราะหลายเรื่องฟ้องศาลไม่ได้ เช่น การตรวจสอบว่าเลือกปฏิบัติ เมื่อไปร้องกับ ส.ว.ที่จะทำหน้าที่ถอดถอนได้ แต่ปรากฏว่าเป็น ส.ว.สรรหาอีก กลไกนี้ก็ล้มเหลว ฉะนั้น การหักเหหลังรัฐประหารจนเกิด รธน.50 เกิดผลกระทบที่สำคัญและร้ายแรงต่อระบบอำนาจ อำนาจมากไปลดลงมาได้ แต่ที่มาและการตรวจสอบเป็นเรื่องสำคัญที่มีปัญหามาก และเมื่อมีการถกเถียงเรื่องนี้ซึ่งเกี่ยวพันกับเรื่องการแก้รัฐธรรมนูญด้วย นั้น โดยสภาพทำให้องค์กรอิสระย่อมอยู่กับข้างที่ไม่ต้องการแก้รัฐธรรมนูญ

ในช่วงบ่ายมีการจัดสัมมนาอีกหัวข้อหนึ่งในเรื่อง องค์กรอิสระ สื่อมวล สองพลังสร้างธรรมภิบาล โดยมีผู้เข้าร่วมอภิปรายได้แก่ สุนี ไชยรส รองประธานกรรมการปฏิรูปกฏหมาย, สุภิญญา กลางรณรงค์ กรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.), ชวรงค์ ลิมป์ปัทมปาณี นายกสมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย, ภัทระ คำพิทักษ์ บรรณาธิการข่าว หนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์

ภัทระ คำพิทักษ์ ซึ่งเคยเป็นอดีตผู้สื่อข่าวข่าวหนังสือพิมพ์มติชนและมีบทบาทสำคัญในการขุดคุ้ยกรณีทุจริตยาเมื่อปี  2541  กล่าวว่า เวลาพูดเรื่ององค์กรอิสระ เมื่อมองระยะสั้นจะเห็นเพียงการถกเถียงกันเพียงแต่ว่าควรมีหรือไม่มีองค์กรอิสระ จากฝ่ายที่ชอบและไม่ชอบทักษิณ ทั้งที่เราควรมองยาวไปกว่านั้น เพราะเป็นเครื่องมืออันหนึ่งที่เกิดมาเพื่อตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจ

นอกจากนี้ภัทระหยิบยกกรณีการทำงานร่วมกันระหว่างสื่อมวลชนกับ ป.ป.ช.จนนำไปสู่การนำนักการเมืองที่เกี่ยวข้องกับการงทุจริตยามาลงโทษได้ เมื่อปี 2541 ด้วย

“ในกรณีอื่นๆ ที่เกิดขึ้นภายหลังมีหลายกรณีที่ผู้บริหาร ป.ป.ช.กับสื่อมวลชนได้แลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารอย่างไม่เป็นทาง การ แต่โดยรวมแล้วภาพขององค์กรอิสระ ตามรัฐธรรมนูญ 40 แทบไม่มีองค์กรอื่นๆ อีกที่สื่อได้ทำงานใกล้ชิด นอกจาก ป.ป.ช. แล้วยังไม่มีการประสานพลังกันมากพอ”

ภัทระกล่าวว่า สังคมไทยเป็นประชาธิปไตย แต่วัฒนธรรมหลายอย่างไม่เกิดขึ้น ไม่ยอมรับความเห็นต่าง ไม่มีการเปิดเผยข้อมูล เมื่อไม่เกิดสิ่งเหล่านี้องค์กรอิสระทั้งหลายจึงมีความจำเป็นต้องมีอยู่ แม้ตัวองค์กรอิสระหลายแห่งจะมีปัญหาเป็นที่ถกเถียงในสังคม แต่หากดูโดยภาพรวมจะเห็นว่าช่วงนี้ยังคงเป็นช่วงของการเรียนรู้ เป็นช่วงที่มีโจทย์เพิ่มขึ้นหลายอย่าง มีวิกฤตให้เราได้ทดลองหลายอย่าง  ต้องใจเย็นสักนิดในช่วงการลองผิดลองถูกขององค์กรอิสระทั้งหลาย  การใช้รัฐธรรมนูญในแต่ละช่วงล้วนมีปัญหาเฉพาะของมัน สิ่งที่เกิดขึ้นไม่ใช่เฉพาะรธน.40 ดีกว่า 50 หรือเปล่า แต่สิ่งที่ต้องคิดให้มากคือ ในการใช้รัฐธรรมนูญแต่ละครั้งนั้นมีปัญหาอะไรเกิดขึ้นในสังคมที่บิดเบี้ยวนี้ ต้องยอมรับความจริงและหาทางแก้ไข คนหวังว่าการมีองค์กรอิสระเพื่อตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ แต่พอทำแล้วไม่ได้ผล ถ้าเราจะแก้กฎหมายจะลดจะเพิ่มองค์กรอิสระก็ดี เราต้องเข้าใจที่มาที่ไปขององค์กรอิสระ และเข้าใจทั้งระบบว่าการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจในภาพรวมคืออะไร ถ้าเราจะใส่อำนาจให้นักการเมืองมากขึ้น องค์กรตรวจสอบนักการเมืองจะทำอย่างไรให้มีประสิทธิภาพด้วย

สุนี ไชยรส กล่าวว่า รัฐธรรมนูญ 40 เกิดขึ้นมาเพื่อสร้างดุลยภาพ และตรวจสอบทุกอำนาจ หัวใจสำคัญในการตรวจสอบคือ ข้อมูลต่างๆ ต้องเปิดเผยต่อสาธารณะ สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 (สสร. 40) ถกเถียงกันมากในเรื่องนี้จนเห็นว่า 3 อำนาจหลักยังไม่เพียงพอ จึงต้องหากลไกขององค์กรอิสระ บนแนวคิดว่ารัฐบาลต้องถูกตรวจสอบได้ตลอดเวลา การร่วมมือกันระหว่างองค์กรอิสระและสื่อมวลชนจะทำให้เกิดการไหลเวียนของข้อมูลข่าวสารในสังคมเพื่อส่งเสริมธรรมภิบาลได้มาก โดยหลักการเราจึงต้องเน้นให้มีเสรีภาพสื่ออย่างสูงสุดในสังคมประชาธิปไตย แต่ทั้งสองส่วนก็ต้องตรจสอบซึ่งกันและกันได้ อย่างไรก็ตาม องค์กรอื่นอาจจะถูกสื่อถูกประชาชนวิจารณ์ได้มาก แต่องค์กรอิสระอย่างศาล ดูเหมือนคำวิจารณ์ยังไปไม่ค่อยถึง

สุนีกล่าวว่า ต้องยอมรับว่าองค์กรอิสระ ตามรัฐธรรมนูญ 40 ไม่ได้ดีทั้งหมด แต่ก็ยังถูกออกแบบให้เชื่อมโยงกับภาคประชาชนผ่านคณะกรรมการสรรหา ยึดโยงกับวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนด้วย แต่เมื่อเปลี่ยนแปลงเป็นรัฐธรรมนูญ 50 ทำให้ที่มาและองค์ประกอบขององค์กรอิสระเพี้ยนจากเจตนารมณ์เดิม การออกแบบไม่ยึดโยงกับประชาชน ส่วนใหญ่ยึดโยงกับศาลซึ่งมีบทบาทในการเลือกสรรองค์กรอิสระ

สุนียังหยิบยกประเด็นที่ฝากให้ประชาชนจับตา คือ กรณีที่คณะกรรมการกฤษฎีกาแก้ไขร่างกฎหมายคณะกรรมการสิทธิฯ ที่กำลังเขาสู่การพิจารณาของรัฐสภา โดยเพิ่มประโยคสำคัญที่แย่มากว่า ห้ามกรรมการสิทธิฯ เปิดเผยข้อมูลที่ได้มากจากการตรวจสอบ เท่ากับเป็นการล็อคมือล็อคเท้าไม่ให้ประชาชนมีส่วนร่วม กรณีที่จะเปิดข้อมูลได้เฉพาะการให้การต่อศาล กับการจัดทำรายงานของกรรมการเท่านั้น

ชวรงค์ ลิมป์ปัทมปาณี กล่าวว่า การทำหน้าที่ของสื่อในการทำข่าวสืบสวนเปิดโปงการทุจริตน่าจะทำได้ดีขึ้นเมื่อมีองค์กรอิสระเกิดขึ้น เพราะเป็นอำนาจที่ 4 ที่จะตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหาร เช่น ป.ป.ช.  คตง. แต่องค์กรเหล่านี้ก็มีปัญหาภายในอยู่มาก ส่วนในกลุ่ม อัยการ กสม.และสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจฯ ก็มีปัญหาการเมืองแทรกแซง มีปัญหาในกระบวนการสรรหา

ปัญหาสำคัญของการทำงานร่วมกับระหว่างสื่อและองค์กรอิสระคือ แม้องค์กรอิสระจะเป็นช่องทางข้อมูลที่สำคัญ แต่ยังมีปัญหาการประสานข้อมูล หรือการที่องค์กรอิสระมีเรื่องต้องเก็บรักษาความลับ ปัจจุบันสถานบันอิศราพยายามสร้างความร่วมมือกับป.ป.ช.ในการอบรมให้ความรู้ผู้สื่อข่าวถึงบทบาทหน้าที่และช่องทางการเข้าถึงข้อมูล แต่ก็ยังไม่มีการสร้างกระบวนการเชื่อมโยงข้อมูลอย่างเป็นรูปธรรม และเร็วๆ นี้สถาบันอิศรากำลังจะสร้างความร่วมมือกับคณะกรรมการสิทธิฯ เป็นลำดับต่อไป

สุภิญญา กลางณรงค์ กล่าวว่า เวลาเราพยายามจะปิดจุดอ่อนในตัวบทกฎหมาย แต่ก็มักมีจุดอ่อนใหม่เสมอ กฎหมายเกี่ยวกับ กสทช.ปรับกันมายาวนาน เมื่อกลุ่มทุนเข้ามามากเราพยายามกีดกัน แต่สุดท้ายสัดส่วนกรรมการก็เหมือนหนีเสือปะจรเข้า มีภาครัฐราชการทหารพลเรือนเข้ามามาก ไม่ว่าจะรอบคอบอย่างไรก็อยู่ที่คนที่เข้ามาด้วยโดยเฉพาะ และน่าจะต้องมีการระบุในกฎหมายให้ชัดเจนเรื่องการเปิดเผยข้อมูลของกสทช.ด้วยโดยเฉพาะการตัดสินใจของกรรมการ เพราะ กสทช.นับเป็น “Super องค์กรอิสระ”

อย่างไรก็ตาม กสทช.ไม่ใช่องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ศักดิ์ศรีในทางราชการยังไม่เท่าองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เพราะไม่ได้ถูกเขียนชื่อไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่เป็นองค์กรภายใต้กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ แต่อำนาจในความเป็นจริงเหนือกว่าองค์กรอื่นๆ มากเพราะมีรายได้ของตัวเอง จำนวนมหาศาล ไม่ต้องขอรัฐสภา ลดการแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง ข้อดีของการมีรายได้เองคือ อิสระจริง ไม่ง้อทุนจากภาครัฐ แต่ข้ออ่อนคือทำให้องค์กรใช้เงินมือเติบและไม่ได้รับการตรวจสอบอย่างเข้มข้น และมีความซับซ้อนขึ้นกว่าองค์กรอื่นโดยเฉพาะเมื่อ กสทช.กลายเป็นองค์กรที่ใช้งบโฆษณามาก และหากมีการปรับแก้กฎหมาย ควรให้มีการตรวจสอบรายปีโดยรัฐสภา

(ที่มา) 
http://www.prachatai.com/journal/2013/03/45572