เผด็จการทางรัฐสภา

 โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์

(ที่มา หนังสือพิมพ์มติชนรายวัน ฉบับประจำวันที่ 12 กันยายน 2554)
รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์ ชินวัตร มีเสียงในสภาอย่างท่วมท้น จึงง่ายมากที่จะถูกกล่าวหาว่าเป็นเผด็จการทางรัฐสภา

ยิ่งดำเนินนโยบายที่ชนชั้นนำไม่ชอบ ก็จะยิ่งถูกกล่าวหาเช่นนี้ได้มากขึ้น เพราะเผด็จการทางรัฐสภานั้นเป็นแนวคิดที่ชนชั้นนำประดิษฐ์ขึ้นโดยแท้

เมื่อ รสช.ทำรัฐประหารใน พ.ศ.2534 ข้ออ้างหนึ่งที่ยึดอำนาจและล้มรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งก็คือ รัฐบาลเป็นเผด็จการทางรัฐสภา ซึ่งนับเป็นตลกที่ขื่นขันอยู่พอสมควร เพราะแปลว่าเผด็จการนั้นน่ารังเกียจเพราะเป็นเผด็จการทางรัฐสภา ส่วนเผด็จการทางอื่นหาได้น่ารังเกียจแต่อย่างใด ความคิดพิลึกพิลั่นนี้ยังอยู่กับชนชั้นนำไทยสืบมาถึงปัจจุบัน

เผด็จ การทางรัฐสภามีได้จริงไหมในโลกนี้ เพื่อจะตอบคำถามนี้ เราคงต้องนิยามให้ชัดก่อนว่าเผด็จการทางรัฐสภาหมายถึงสภาวะอะไร ผมคิดว่าหมายถึงสภาวะที่เสียงข้างมากในรัฐสภาเป็นผู้ตัดสินใจการบริหาร จัดการสาธารณะทั้งหมด (โดยผ่านฝ่ายบริหารซึ่งคุมเสียงข้างมาก หรือผ่านตัวรัฐสภาซึ่งออกกฎหมายบังคับให้ฝ่ายบริหารต้องทำตาม) ทั้งนี้ โดยไม่มีอำนาจอื่นใดเข้ามาขัดขวางทัดทานได้

ผมออกจะสงสัยว่าหากนิยามตามนี้ เผด็จการทางรัฐสภาไม่น่าเคยมีอยู่จริงเลย แม้แต่รัฐสภาและโซเวียตภายใต้ฮิตเลอร์, สตาลิน หรือท่านประธานเหมา อย่างน้อยคนเหล่านี้ก็ต้องห้ำหั่นศัตรูทางการเมืองของตนตลอดสมัยที่ตนมี อำนาจ แสดงว่าพลังที่จะทัดทานต่อต้านมีอยู่ เพียงแต่ประสบความล้มเหลวเท่านั้น

สนช.ในสมัยเผด็จการ คมช.เป็นตัวอย่างที่เห็นได้ชัด แม้สมาชิกล้วนถูกเลือกมาโดยเผด็จการ คมช.ทั้งสิ้น แต่ก็ไม่สามารถออกกฎหมายลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนไปได้ทุกอย่าง ตามที่ คมช.ต้องการ มีกฎหมายหลายฉบับถูกแก้หรือบรรเทาการเผด็จอำนาจลงไปบ้าง เพราะมีการต่อต้านคัดค้านจากสื่อและองค์กรประชาชน (แม้กระนั้นที่ออกมาเป็นกฎหมายและใช้มาถึงปัจจุบัน ก็ล้วนเลวร้ายทั้งสิ้น) เผด็จการทางรัฐสภาที่ไม่มีพลังอื่นคอยทัดทานเอาเลย จึงไม่ได้เกิดขึ้น

น่า ประหลาดที่ว่า เสียงข้างมากในสภาของไทยนั้น ถูกทัดทานหรือถึงขนาดต่อต้านเสมอมา แต่มักเป็นการทัดทานต่อต้านที่ไม่ถูกกฎหมาย หรือไม่เป็นประชาธิปไตย กลุ่มพลังที่สำคัญในการทัดทานต่อต้านได้แก่กองทัพ, ข้าราชการพลเรือน, ม็อบมีเส้น, อำนาจนำทางวัฒนธรรม, สื่อที่ไม่ทำหน้าที่ของตนอย่างสุจริต ฯลฯ เอาเข้าจริงรัฐสภาไทย หรือรวมถึงรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง หาได้มีอำนาจมากนัก

ปัญหากลับเป็นตรงกันข้าม เผด็จการทางรัฐสภาไม่เคยเป็นปัญหาในเมืองไทย แต่พลังและอำนาจที่คอยทัดทานต่อต้านเสียงข้างมากอย่างผิดกฎหมาย หรืออย่างไม่เป็นประชาธิปไตยต่างหากที่เป็นปัญหา ทิศทางที่ถูกต้องก็คือสร้างพลังและอำนาจในการทัดทานต่อต้านที่ถูกกฎหมายและ เป็นประชาธิปไตยขึ้น
รัฐธรรมนูญ 2540 แก้ปัญหาได้ถูกจุด แต่แก้ได้เพียงครึ่งเดียว คือครึ่งที่สร้างองค์กรตรวจสอบที่มาจากวุฒิสภา (ซึ่งสมมุติในรัฐธรรมนูญให้ "ไม่การเมือง") ขึ้นหลายองค์กร นับตั้งแต่ศาลรัฐธรรมนูญลงไปถึง กกต., สตง., จนถึง ป.ป.ช.เป็นต้น อีกส่วนหนึ่งของการทัดทานเสียงข้างมากในรัฐสภาอย่างถูกกฎหมาย เกิดขึ้นจากสังคมเองมาตั้งแต่ก่อนมีรัฐธรรมนูญ 40 แล้ว คือการตั้งองค์กรมหาชนที่เป็นอิสระขึ้น เช่น สกว., สสส., ฯลฯ เป็นต้น และรัฐธรรมนูญก็ได้เสริมเพิ่มเติมเข้าไปเช่น กทช.เป็นต้น

แต่กระบวน การสร้างพลังและอำนาจในการทัดทานตรวจสอบนี้มีอุปสรรคมาก เพราะเป็นอำนาจใหม่ ซึ่งไม่สัมพันธ์กับพลังและอำนาจเก่าซึ่งเคยทัดทานต่อต้านเสียงข้างมากใน รัฐสภามาก่อน จึงทำให้ถูกแทรกแซงจากทั้งฝ่ายการเมืองในระบบ และนอกระบบอย่างหนัก จนกระทั่งส่วนใหญ่ล้มเหลวที่จะทำหน้าที่ของตนอย่างซื่อตรง

ฉะนั้น หากยังต้องการเดินตามวิถีทางสร้างพลังและอำนาจทัดทานอย่างถูกกฎหมายและเป็น ประชาธิปไตยต่อไป จึงต้องมาคิดใหม่ให้ดีว่า จะให้อำนาจนั้นยึดโยงอยู่กับประชาชนต่อไปอย่างไร และจะให้อำนาจใหม่นี้ไม่ถูกแทรกแซงได้อย่างไร โดยมีประชาชนหรือสังคมเป็นเกราะกำบังให้อย่างมีประสิทธิภาพ

อีกครึ่ง หนึ่งที่รัฐธรรมนูญ 2540 ไม่ได้แก้เลยก็คือ จะลดหรือทำลายอำนาจเก่าซึ่งทัดทานเสียงข้างมากในรัฐสภาให้ไม่อาจใช้วิธีการ ที่ผิดกฎหมายและไม่เป็นประชาธิปไตยได้อย่างไร ขอยกตัวอย่างเช่น แม้บัญญัติให้เป็นสิทธิและหน้าที่ของชาวไทยที่จะต่อต้านการรัฐประหาร แต่ก็ไม่มีบัญญัติใดๆ ที่จะเข้าไปเปลี่ยนแปลงแก้ไขการจัดองค์กรของกองทัพ เพื่อทำให้กองทัพต้องอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาอย่างเด็ดขาดของพลเรือนที่มา จากการเลือกตั้งเป็นต้น

สร้างอำนาจใหม่ที่ยังอ่อนแอ โดยไม่คุมอำนาจเก่าที่เข้มแข็ง ทำให้เมื่ออำนาจใหม่ไม่ทำงาน เหล่าปัญญาชนและนักวิชาการจำนวนหนึ่ง จึงหันไปหาอำนาจเก่าและยอมรับการแทรกแซงที่ผิดกฎหมายและไม่เป็นประชาธิปไตย อย่างเต็มหัวใจ

นอกจากคนเหล่านี้ไม่เพียงแต่ยอมรับการรัฐประหาร 2549 อย่างยินดีเท่านั้น หลายคนยังออกมาปกป้องการฉีกรัฐธรรมนูญที่ตนมีส่วนร่วมผลักดันด้วย และลึกลงไปในความคิดของเขาก็คือ ไม่มีทางที่จะสู้กับเผด็จการทางรัฐสภาด้วยวิธีอื่น ถึงเลือกตั้งใหม่ก็ไม่มีทางที่จะยุติเผด็จการทางรัฐสภาได้

ผมอยาก เตือนให้ระวังว่า ชัยชนะท่วมท้นของพรรค พท.ในการเลือกตั้ง และการคุมเสียงข้างมากอย่างเด็ดขาดในรัฐสภา ทำให้สถานการณ์กำลังกลับมาคล้ายปี 2549 อีกแล้ว ทั้งๆ ที่รัฐบาลยังบริหารงานไม่ครบเดือนดี นักวิชาการบางกลุ่มก็เริ่มออกมาโจมตีและตั้งสมญาเช่น "ดีแต่โม้" เป็นต้น

ใน ส่วนการสร้างองค์กรและพลังอำนาจในการตรวจสอบทัดทานเสียงข้างมากนั้น เป็นไปได้ว่ารัฐธรรมนูญ 2540 ไม่กล้าสร้างความเข้มแข็งของสังคมอย่างชัดแจ้งนัก ข้อกำหนดต่างๆ เกี่ยวกับเรื่องนี้บัญญัติไว้เป็นแค่หลักการ เช่นการทำประชาพิจารณ์โครงการขนาดใหญ่ หรือการกระจายอำนาจและกระจายงบประมาณลงท้องถิ่น ซึ่งในที่สุดก็ถูกเบี้ยวจนไม่เป็นผลในทางปฏิบัติ
แท้จริง แล้ว พลังและอำนาจขององค์กรตรวจสอบต่างๆ จะเป็นผลได้จริง ก็ต้องได้รับการสนับสนุนจากสังคมที่มีพลังและอำนาจเป็นของตนเอง มากกว่าการโวยผ่านสื่อ เช่นหาก อปท.มีอำนาจร่วมทางกฎหมาย ในการอนุมัติและตรวจสอบโครงการขนาดใหญ่ ย่อมเป็นผลให้โครงการทั้งหลายต้องฟังเสียงประชาชนในพื้นที่มากกว่าข่าวและบท ความในสื่อ การทำรัฐประหารเกิดขึ้นได้ยาก หากรัฐบาลกลางไม่ได้มีอำนาจบริหารรวมศูนย์และเด็ดขาดไปทุกเรื่องดังที่เป็น อยู่ ยึดรัฐบาลปั๊บ ก็ยึดประเทศไทยได้หมด

พลังของสังคมไม่ได้เกิด ขึ้นจากการรับรองสิทธิเพียงอย่างเดียว แต่เกิดขึ้นจากการจัดองค์กรด้วยตนเอง เพราะอำนาจเกิดขึ้นได้จากการปฏิบัติการทางสังคม จะปฏิบัติการได้ก็ต้องจัดองค์กร รัฐไทยในปัจจุบันไม่ได้ขัดขวางการจัดองค์กรของสังคมก็จริง แต่พื้นที่ซึ่งเปิดให้แก่การจัดองค์กรถูกจำกัดให้เป็นพื้นที่ซึ่งไม่ สัมพันธ์กับอำนาจรัฐเท่านั้น (อย่างน้อยก็ไม่สัมพันธ์โดยตรง) ทำให้องค์กรทางสังคมปราศจากพลังและอำนาจในการทัดทานเสียงข้างมากในรัฐสภา

สิ่ง ที่รัฐบาลพรรค พท.ควรเร่งทำก็คือ เปิดพื้นที่ซึ่งสัมพันธ์กับอำนาจรัฐให้แก่องค์กรทางสังคมให้มาก โดยเฉพาะอำนาจในการจัดการทรัพยากรท้องถิ่นโดยตรง แม้ต้องใช้อำนาจนั้นร่วมกับส่วนกลางก็ตาม แต่ต้องร่วมในสัดส่วนที่มีนัยยะสำคัญ ไม่ใช่ร่วมในเชิงพิธีกรรมอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

นโยบายและการ ดำเนินการของรัฐบาลเสียงข้างมากอย่างเด็ดขาดในสภา จะไม่เป็นนโยบายและการดำเนินการของรัฐบาลเพียงฝ่ายเดียว แต่เป็นนโยบายและการดำเนินการที่ร่วมมือกันระหว่างรัฐบาลและองค์กรทางสังคม ซึ่งกระจายอยู่ทั่วไปทั้งประเทศ โดยวิธีนี้เท่านั้น ที่เสียงข้างมากในรัฐสภาจะไม่ถูกกล่าวหาว่าเป็นเผด็จการทางรัฐสภา อันเป็นช่องทางให้ล้มรัฐบาลด้วยวิธีที่ผิดกฎหมายและไม่เป็นประชาธิปไตย

การ เปิดพื้นที่ให้องค์กรทางสังคมเข้ามาบริหารจัดการทรัพยากร ซึ่งปัจจุบันอยู่ในมือของส่วนกลาง อาจทำได้โดยไม่ต้องแก้กฎหมายใดๆ ในบางกรณี แต่อีกหลายกรณี จำเป็นต้องแก้กฎหมาย และถึงที่สุดอาจต้องแก้รัฐธรรมนูญซึ่งก็ตรงกับนโยบายของพรรคที่จะเริ่ม กระบวนการที่เป็นประชาธิปไตยในการแก้ไขรัฐธรรมนูญอยู่แล้ว

ดังนั้น พรรค พท.จึงควรเป็นแกนนำในการผลักดันให้สังคมยอมรับว่า พลังและอำนาจขององค์กรสังคมต้องมีพื้นที่ในการบริหารจัดการรัฐด้วย แล้วก็เริ่มลงมือทำในพื้นที่ซึ่งทำได้ก่อนโดยไม่ต้องแก้กฎหมาย (เช่นกระทรวงมหาดไทยขอผลประชามติในท้องที่บางเรื่อง เพื่อประกอบการพิจารณา หรือขอความเห็นขององค์กรทางสังคมในพื้นที่เพื่อประกอบการพิจารณา)

"โม้" เลยครับ แต่ "โม้" เรื่องดีๆ ซึ่งจะนำไปสู่การปฏิรูปประเทศไทยได้จริง